作者：中國社會科學院財經戰略研究院縣域經濟課題組（執筆：呂風勇）

　　城鎮化既是經濟發展的結果，又是經濟發展的動力，是走向現代化的必由之路。隨著我國城鎮化進程逐步加快，縣城以及縣域的經濟發展在我國經濟社會發展中承擔著越來越重要的功能。《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》近日印發，要求“尊重縣城發展規律，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項”“增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量”，強調了推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的重要意義，也對盡快提升縣域經濟發展水平提出了更高要求。

　　充分認識縣域經濟重要地位

　　隨著新型城鎮化深入推進，各地已經逐步認識到縣域經濟承上啟下的關鍵地位及其在促發展、保民生等方面的重要作用。一些地方突出區域特色，在推動縣域經濟高質量發展方面取得了成績。但從總體上看，我國縣域經濟發展基礎依然較為薄弱、發展水平還不夠高、競爭力還不夠強。

　　除了少數東部發達地區和大城市周邊的縣域，我國大多數縣域經濟發展水平偏低、產業發展不充分、增長動能不足。《中國縣域統計年鑒》的數據顯示，2013年至2020年，1760個樣本縣域的GDP名義年增速為5.5%，較全國低2.5個百分點，特別是第二產業增速為1.7%，較全國低3.9個百分點。與大中城市相比，縣域經濟的弱勢競爭地位更為凸顯。大中城市的行政級別相對較高、地理區位優越、對外交通便利，資源配置和產業集聚能力更強，其發展水平遠高于縣域。《中國城市統計年鑒》的數據顯示，2020年，268個樣本大中城市市轄區以常住人口衡量的人均GDP是所轄縣域的1.7倍，人均一般公共預算收入和人均年末金融機構存款分別是后者的2.1倍和2.6倍。縣域經濟競爭力較弱，難以與大中城市形成平衡、協調的發展態勢，縣城作為城鎮化建設重要載體的作用也就難以發揮。簡言之，如果縣域經濟發展的質量和效益不提高，大中小城市功能互補、要素互促、協調發展的良好局面就難以形成，更好釋放內需巨大潛力、持續提升勞動生產率、有力有效破解城鄉二元結構等目標也就難以實現。

　　我國城鎮化進入中后期，有力有效提升縣域經濟競爭力變得更為重要和迫切。2021年年末，全國常住人口城鎮化率為64.72%，預計到2030年將超過75%。此后，城鎮化空間日漸有限，資源流動趨緩，資源再配置難度加大，縣域城鎮化的難度也會加大。我們需用好當前這個窗口期，盡快提升縣域經濟競爭力，進而為以縣城為重要載體的城鎮化建設提供支撐，為新型城鎮化提供持續動力。

　　發展機遇與挑戰并存

　　縣域經濟地位十分重要，但與城市經濟相比還處于相對劣勢的競爭地位。受單純追求經濟增長速度和規模的觀念影響，許多大中城市仍傾向于做大經濟規模和擴張城市邊界，對周邊縣域的虹吸效應強于輻射效應，縣域經濟發展因而受到抑制，兩者競爭力差距不斷拉大。同時，需密切關注縣域人口流動趨勢及其影響。雖然目前我國一半左右人口居住在縣域，5億農村人口中的大部分居住在縣域內的鄉村地區，但是部分縣域人口流失的現象已經顯現，這也會對縣域城鎮化和縣域經濟發展帶來不利影響。

　　同時也要看到，縣域經濟發展也面臨難得的歷史機遇，進一步提升其競爭力已經具備許多有利條件。

　　從政策供給看，我國在暢通城鄉經濟循環、加快城鄉融合、推動鄉村振興、推進以縣城為重要載體的城鎮化建設等方面作出了一系列安排部署，各項工作有力推進，這些都為縣域經濟更好發展提供了政策支持。

　　從發展基礎看，我國經濟結構調整已取得明顯進展，經濟社會發展條件持續優化，為提升縣域經濟競爭力創造了更多有利條件。一方面，國內市場快速發展，國內國際雙循環相互促進持續推進，居民收入不斷增加帶來多元化需求，這些都為不同類型的縣域經濟提供了更大發展空間。在此背景下，縣域經濟多樣性優勢可以充分發揮，選擇不同發展路徑以避免同質化競爭也成為可能。另一方面，交通和信息基礎設施持續改善，全國統一大市場建設不斷推進，人流、物流和信息流可以在更廣大的區域內交互，為在縣域空間內進行分散化生產奠定了更為堅實的基礎。此外，一些規模較大的大中城市已初具區域性中心功能，只要推動其進一步優化發展路徑，抑制盲目擴張沖動，突出強化服務創新引領，城市對縣域經濟的輻射效應就能更為有效地發揮，更好帶動縣域經濟發展。

　　提升競爭力的重要抓手

　　有效提升縣域經濟競爭力，需要多方面協同。理論研究和實踐經驗都表明，欠發達地區難以單純依靠自身力量縮小與發達地區的經濟發展差距，對于縣域經濟而言也是如此。進一步提升縣域經濟競爭力，改善其競爭地位，必須匯聚多方力量，找準推動工作的抓手。

　　一是更加重視縣城建設，著力提升居民生活質量和便利度。縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。與大中城市相比，縣城擁有更加充裕的空間，應更好發揮其優勢，著力建設廣場、公園、綠地以及其他公共活動空間，在公共服務供給、市政設施和商業設施建設等方面抓緊補短板，不斷增強縣城對人口的吸引力。

　　二是實現差異化發展，重點要做強做大縣域特色優勢產業。除了少數具有優越地理區位和顯著資源優勢的縣域外，大部分縣域缺乏大規模集聚多類產業的能力，聚焦特色優勢產業實現差異化發展，應成為其主要發展路徑。當然，有些特色產業并不一定能夠壯大成為大規模的產業集群，但只要能夠挖掘潛力充分發展，并實現特定的功能目標，就能夠激發特色產業以及縣域經濟的內生發展動力，使發展更具有可持續性。

　　三是發揮大中城市輻射帶動作用，使其增強與縣城發展的平衡性與協調性。當前，各類區域規劃大多圍繞大中城市展開，并給予相應的政策支持，比如大都市圈建設、國家級新區規劃、國家中心城市定位、區域性中心城市打造等，大中城市由此獲得了更為強勁的發展助力。相比之下，在輻射鄉村廣袤地區的諸多縣城中，除了少數位于經濟發達地區或大城市周邊的縣城，普遍存在頂層規劃少、政策優惠力度不足、各類資源供給缺乏等問題。基于這一現狀，大中城市對周邊縣域產生了強烈的虹吸效應。需要看到，高質量推進城鎮化要求大中小城市及小城鎮協調發展，特別是近期公布的《“十四五”新型城鎮化實施方案》將“大中城市功能品質進一步提升，小城市發展活力不斷增強”列為發展目標。立足新發展階段，大中城市應該以優化發展和功能提升為重點，避免各類城市病出現以及由此導致的城市功能弱化，不斷增強對縣城的輻射帶動作用，以實現與縣城之間的協調平衡發展，帶動縣域經濟更好發展。

　　四是提供更多政策支持引導資源集聚，改善縣域經濟的弱勢競爭地位。大中城市普遍享有更大力度的政策優惠，這在客觀上使縣域經濟處于不公平競爭地位。要改善縣域經濟的競爭地位，需要相關部門在土地、金融、財稅等方面給予更多政策支持，助力縣域降低發展成本、提高資源獲得能力，更好吸引產業集聚。