行政處罰權是政府運用最為廣泛的權力之一,如何有效規范行政處罰裁量權,直接關系到法治政府的建設進程

　　□ 劉權

　　近日,國家市場監管總局印發了修訂后的《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),進一步完善了行政處罰應遵循的原則,修訂了行政處罰的裁量情形,增加了規范行政處罰裁量權基準制定和管理的相關規定。

　　如何做到過罰相當,實現執法力度和溫度的統一,一直是實施行政處罰的痛點。近年來,一些行政處罰案件廣受公眾關注。例如,在某地毒芹菜案中,當事人售賣5斤農藥殘留超標的芹菜,被沒收違法所得20元,罰款6.6萬元。在某地“巴黎貝甜”案中,當事人未經許可從事食品生產經營活動,被沒收違法所得5.85萬元,罰款58.5萬元。在這些案件中,不管根源上是執法還是立法的問題,當事人及公眾所質疑的重點都是過罰是否相當。

　　作為市場監管領域行政處罰裁量權行使的總則性規范,《指導意見》通過規范行政處罰裁量權,可以促進市場監管部門嚴格規范公正文明執法,從而有利于更好地保護市場主體和人民群眾的合法權益,維護公平競爭的市場秩序,優化營商環境。

　　一是有利于防止處罰畸輕畸重。由于缺乏明確而具體的裁量規則,市場監管部門在執法時,對于是否應當給予處罰、如何選擇處罰的種類和幅度等,時常面臨判斷難題。一旦執法人員濫用裁量權,則必然導致過罰失當。對此,《指導意見》增加了“首違不罰”、依法應當不予處罰、應當從輕或減輕處罰等情形,同時對其中多項情形作出修正,從制度層面推動了行政處罰實施的寬嚴相濟。例如,明確從輕處罰的罰款數額,應當為從最低限到最高限這一幅度中較低的30%部分,為過罰相當裁量提供了具體的規則指引。

　　雖然處罰畸重更容易受到社會關注,但處罰畸輕同樣值得重視。《指導意見》在減少可以從重處罰的情形的同時,也增加了應當從重處罰的情形,防止出現處罰畸輕的現象。一些處罰畸輕案件,往往存在執法腐敗問題,如果該從重的沒有被從重處罰,那么將導致違法行為人沒有承受應有的“代價”,不符合處罰正義的要求,最終必然損害法治的權威性。

　　二是有利于實現類案同罰。對同類案件實施不同的處罰,不僅會導致個案中的執法不平等,而且會引發當事人及公眾對執法機關公信力的質疑。《指導意見》新增公平公正原則,要求對違法事實、性質、情節等基本相同的違法行為實施行政處罰時,適用的法律依據、處罰種類和幅度基本一致。《指導意見》要求對同一行政處罰事項,原則上應當直接適用上級市場監管部門已經制定的行政處罰裁量權基準,這有利于解決處罰標準不統一的問題。針對個案中適用裁量基準可能出現明顯不當、顯失公平等情形,《指導意見》明確經本部門主要負責人批準或者集體討論通過后,可以調整適用行政處罰裁量權基準,并保存相關記錄,這有利于實現實質平等。適用行政處罰裁量基準,實際上體現了對行政慣例的遵循,但如果機械地適用,必然導致行政處罰的實質不平等。

　　三是有利于保障行政處罰裁量基準的制定質量和實施效果。行政處罰裁量基準是行政機關實施行政處罰的具體尺度和標準。2021年修訂的行政處罰法首次將“行政處罰裁量基準”寫入國家法律,這是我國裁量基準法治化進程中的標志性事件。2022年國務院辦公廳發布的《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》,首次從國家層面規定了裁量基準的制定和管理。如果裁量基準的內容本身不合理,違反過罰相當原則,將比個案中行政處罰裁量的濫用更為糟糕。《指導意見》聚焦市場監管領域行政處罰存在的實際問題,明確了行政處罰裁量基準制定主體的職責權限,要求原則上不重復制定裁量基準,規定了監督檢查和動態調整機制,這些都有利于實現行政處罰裁量基準制度化、行為規范化、管理科學化。

　　行政處罰權是政府運用最為廣泛的權力之一,如何有效規范行政處罰裁量權,直接關系到法治政府的建設進程。通過不斷完善行政處罰裁量權行使的規則體系,有利于指引并約束裁量。在規范行政處罰裁量權的同時,還應不斷清理不合理的罰款事項,及時修訂或廢止相關處罰規范,從而讓執法既有力度又有溫度。

　　(作者系中央財經大學法學院副教授、博士生導師)