數字賦能

　　深化國財國土領域檢察公益訴訟

　　最高檢第八檢察廳負責人就

　　第四十六批指導性案例答記者問

　　日前，最高人民檢察院以“守護國財國土、助推惠民政策落實”為主題發布第四十六批指導性案例。指導性意義體現在哪里？數字檢察如何發揮作用？檢察機關如何保障國家惠民政策有效執行？最高檢第八檢察廳廳長胡衛列就此回答了記者提問。

　　問題一：請您談談為什么要發布這批指導性案例？

　　胡衛列：今年是貫徹黨的二十大精神的開局之年，也是公益訴訟檢察走過全面推開五周年重要時間節點進入轉型升級、邁向高質量發展的重要一年。多年來，全國檢察機關始終心懷“國之大者”，認真貫徹落實習近平法治思想、習近平經濟思想，以高度的政治自覺、法治自覺和檢察自覺，依法能動履職，積極在國有財產保護、國有土地使用權出讓等重點領域加大辦案力度，努力在精準監督、效能監督上下功夫，并不斷拓展國財國土領域監督內涵和外延，助力保障國家惠民政策有效執行，努力維護國家和社會公共利益。2018年1月至2023年6月，全國檢察機關共立案辦理國有財產保護領域案件55270件、國有土地使用權出讓領域案件9504件，共督促收回國有財產290億余元，收回國有土地使用權出讓收入351億余元，收回被非法占用的國有土地6.75萬余畝。最高檢直接立案辦理了污染企業違規享受資源綜合利用增值稅優惠政策案，并通過指導辦理一批難度大、有影響的案件，督促整治成品油稅收監管秩序，督促保護養老、醫療、工傷保險基金，督促追回煤炭等礦產資源損失和國有土地使用權出讓收入，督促依法處置閑置低效用地等，帶動各級檢察院不斷加強國財國土領域辦案工作。

　　但由于公益訴訟法律制度供給尚不完善，現有法律規定較為原則，辦案實踐中各地對國財國土等重點領域仍然存在“線索發現難”“調查取證難”“案件范圍和界限不明確”“辦案質效有待提高”等一些實際困境。本批案例旨在發揮指導性案例在事實認定、證據運用、法律適用、政策把握、辦案方法等方面的示范引領作用，復制推廣各地在辦案實踐中形成的好經驗、好做法，更好地指引各級檢察機關準確把握公益訴訟檢察職能特點和辦案規律，提升辦案質效，有力地破解國財國土等重點領域執法、司法難題，甚至是一些歷史遺留問題，為助力構建國家新發展格局和實現高質量發展發揮法治保障作用。

　　問題二：這批案例的指導性意義體現在哪些方面？

　　胡衛列：本批指導性案例對于指導檢察機關發揮公益訴訟檢察職能，保護國有財產、國有土地使用權以及保障國家惠民政策有效執行等方面具有較強的指導意義，充分體現了檢察機關敢于監督、善于監督的勇氣和智慧。

　　一是引領公益訴訟檢察部門樹牢和踐行依法能動履職、以更高層次訴源治理促進高水平保護國財國土的工作理念。國財國土是公益訴訟檢察兩個傳統法定領域，這兩個領域點多面廣、公益損害隱蔽、政策敏感性強，各地對其職能特點和辦案規律往往把握不夠準確，辦案方向和重點不夠明確。此批案例注重運用系統思維，找準監督切入口，最大限度挽回國有財產流失、促進土地資源優化配置和節約集約利用，并通過督促糾正行政違法行為，促進完善相關制度機制，更好地服務保障經濟社會高質量發展。

　　二是拓展公益訴訟檢察案件范圍和類型，并為辦理類似案件提供可推廣、可復制、具有創新性的辦案思路和方式方法。由于法律制度還不完善，公益訴訟檢察的領域范圍和程序機制還不明晰。此批案例拓展了傳統國財領域案件類型，明確了檢察機關對公共政策實施過程中有關組織和個人套取、騙取、截留、挪用各類助企惠民紅利等情形，可以依法開展公益訴訟，確保政策紅利落地見效，拓展了公益訴訟檢察服務黨和國家工作大局的空間。同時，依托大數據發現類案線索、督促相關行政機關達成協同共治、將檢察建議做成剛性的經驗做法以及從中提煉的辦案機制等，對各地辦好同類案件具有指導意義。

　　三是展示公益訴訟檢察助推國財國土保護和惠民政策落實的良好成效。此批案例涉及大數據賦能稅收監管、土地閑置低效的分類處置、監督國有土地使用權出讓收入繳入國庫“最后一公里”等方面，展示了檢察機關在有效保護國有財產和國有土地出讓收益中發揮的重要作用，有助于提升國財國土領域公益訴訟工作的社會認知度和影響力。

　　問題三：剛才您提到數字檢察應用于公益訴訟取得了積極的效果，能否再詳細介紹一下，與傳統的辦案模式相比，數字檢察對辦理國財國土領域案件有哪些積極作用？工作中如何把握好與行政機關的職責界限？

　　胡衛列：上個月，應勇檢察長在數字檢察工作專題研修班上對數字檢察是什么、干什么、怎么干作了深刻闡述，為我們公益訴訟檢察工作應用數字檢察，落實“業務主導、數據整合、技術支撐、重在應用”工作機制指明了方向。與傳統就案辦案的模式相比，數字檢察具有可復制、便推廣的特性，能夠放大、疊加、倍增法律監督質效。最高檢指導有關檢察機關堅持數字賦能法律監督，充分發揮公益訴訟檢察統籌協調多元主體共治的獨特優勢，綜合利用跨部門監管數據，破解某一特定領域傳統執法、司法難題，以法律監督助力行政機關依法行政，保護國有財產和國有土地。

　　一是充分彰顯檢察責任擔當。尤其是在辦理國財國土領域的公益訴訟案件中，以往我們發現監督線索都是依托群眾舉報或者財政、審計、稅務等部門個別移送，但是數字檢察模式下，檢察機關通過打造大數據法律監督模型，能夠主動挖掘出批量的類案線索，推動檢察法律監督從個別、偶發、被動轉向全面、系統、主動。

　　二是全面釋放數字檢察監督效能。大數據監督模型凝聚了公益訴訟檢察的辦案邏輯和經驗做法，具有可復制、可推廣的基礎，檢察機關通過在更大范圍應用大數據法律監督模型，能夠實現同類問題在不同地區得到有效解決。如督促整治成品油稅收監管秩序一案中，非標油綜合治理監督模型在浙江、北京兩地推廣應用，均取得了積極的成效，足以證實該模型的科學性、可復制性和可推廣性，具備了全國推廣的基礎。

　　三是深度推進社會治理創新。與以往辦理國財國土領域解決個案、就案辦案的方式不同，數字檢察更加注重問題導向，通過解剖執法司法難點、堵點問題，深挖案件背后社會管理漏洞，讓我們檢察機關開展類案監督的規則和方法，上升到行政機關訴源治理、系統治理的具體措施，助力行政機關既“治已病”，更“防未病”，將檢察公益訴訟職能優勢真正轉化為社會治理有效動能。

　　可以說，通過打造大數據法律監督模型，實現了數字檢察和檢察公益訴訟的融合發展，從歸納總結公益訴訟個案經驗，到打造大數據法律監督模型固定個案經驗，最終利用大數據法律監督模型，助力公益訴訟辦案經驗得以全面推廣。

　　在運用數字辦案中，我們強調要注意把握好檢察權與行政權的界限。以“非標油”綜合治理監督模型為例，該模型已經取得了“一域突破、全省推廣、異地應用”的良好效果，具備了復制推廣的基礎。目前，檢察機關也參與了全國成品油行業專項整治工作領導小組，根據工作安排，正在與有關部委密切溝通，大力推進并努力實現跨部門關鍵數據的互聯互通，在運用大數據法律監督模型獲取偷逃稅等線索后，及時將有關數據向相關部門反饋，助力挽回國家巨額稅收流失。當然，我們在參與行業專項整治過程中，將堅決做到“推動不替代、到位不越位、協助不包攬”，既要積極推動行業專項整治工作向縱深推進，取得積極成效；也要對行政機關在收到線索后不作為、違法作為進行動態跟蹤監督；更要尊重行政機關是行業整治、社會治理的第一順位的主體地位，協助相關部門合力整治行業亂象。

　　問題四：這批指導性案例中有一件是針對保障國家惠民公共政策有效執行的行政公益訴訟案，請問在此類案件中檢察機關如何認定公共利益受損？

　　胡衛列：公共政策是國家通過對資源的戰略性運用，協調經濟社會活動，解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。公共政策本質上是公共利益的權威性分配，公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點。在該案中，國家電網作為國有獨資企業，其在國家出資下通過電力經營所產生的收益屬于經營性國有財產范疇，電費降價政策實際上是將本應由國家收取的非稅收入讓渡給實際用電戶，是國家一種變相的補貼，與退稅政策類似。雖然從表面上看侵占的是用電戶的財產，國家電網沒有額外的損失，國有財產總量未減少，但從國有財產有效利用的角度考慮，通過電費降價方式讓渡給用電戶的這部分國有財產未能實現降低企業用電成本的最終目的，損害了社會公共利益。保護國有財產有效利用的案件，亦應屬于國有財產保護領域案件。

　　檢察機關在辦理此類案件時，應認識到公共政策執行的公共利益屬性，對于在公共政策實施過程中違法違規套取、騙取、截留、挪用各類助企惠民補貼，致使政策功能和目的失效、眾多社會成員合法權益受損的情形，應當發揮公益訴訟在節約訴訟成本、推動訴源治理方面的優勢，依法開展監督，保障惠民公共政策貫徹落實。

　　問題五：2023年，國有財產保護和國有土地使用權出讓領域公益訴訟檢察工作還會有哪些重點舉措？

　　胡衛列：2023年，我們全面貫徹落實黨的二十大精神和全國兩會精神，緊密圍繞黨和國家工作大局尋找切入點和著力點，以高度的政治自覺、法治自覺和檢察自覺，依法能動履職，切實發揮檢察公益訴訟促進國財國土領域國家治理的制度作用，加強對下指導，在精準監督、效能監督上下功夫，持續深化國財國土領域公益訴訟檢察工作。

　　一是加大辦案力度，不斷提升辦案質效。辦案是第一位的，優質高效辦案是我們的第一任務。今年，我們將持續聚焦國家重大戰略決策部署和民生熱點問題，加大辦案力度，研究并推廣運用大數據法律監督模型，把提升辦案質效擺在更加突出的位置。在國有財產保護領域，加大醫療、工傷保險基金、惠農補貼資金等領域損害國家利益和群眾切身利益的辦案力度，有效防范國有財產流失風險。在國有土地使用權出讓領域，將指導各地努力辦理一批涉案金額大、時間跨度久、案情復雜的拖欠國土出讓收入案件，維護國有建設用地市場交易秩序，助力優化國土空間體系和國土空間發展格局。

　　二是加強調查研究，著力破解實踐難題。下一步，我們將深化國財國土領域理論和實務疑難問題研究，進一步明晰案件范圍和類型，指導各地積極妥善辦理相關疑難復雜案件和新類型案件。針對國有土地使用權出讓收入征收職能劃轉中存在的銜接不暢問題，我們將加強同相關部門的溝通協調，明確配合銜接機制，推動完善相關法律規定。為落實中辦、國辦《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，解決稅收共治中的難點、堵點，最高檢和國家稅務總局將聯合開展調查研究，深入總結各地經驗做法，建立辦理公益訴訟案件協作配合機制，促進完善稅收共治新格局。

　　作者：閆晶晶