作者：高凌云（中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員）

　　截至11月25日，美國聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模已達到驚人的31.37萬億美元，離其去年底調(diào)高后的31.4萬億美元法定債務(wù)上限僅“半步之遙”。有分析認為美國債務(wù)上限空間即將于2023年年初耗盡，這也意味著聯(lián)邦政府面臨再次“關(guān)門”風險。隨著這一“最后期限”的日益臨近，以及中期選舉后共和黨重掌眾議院，美國債務(wù)上限問題將不可避免地卷入黨派政治，成為博弈焦點。

　　債務(wù)上限“形同虛設(shè)”

　　隨著美國新冠肺炎疫情紓困法案、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案等措施的接連出臺，美國財政部為籌集資金，發(fā)債規(guī)模越來越大；而為應(yīng)對持續(xù)升高的通脹壓力，美聯(lián)儲今年以來多次激進加息，更使美國聯(lián)邦政府債務(wù)變得越來越高。

　　與之對應(yīng)，在2022財政年度，美國聯(lián)邦政府債務(wù)凈利息達4750億美元，同比上升34.9%，超過政府用于退伍軍人福利和交通的開支總和。美國國會預算局、國際信用評級機構(gòu)穆迪等甚至預測，美國聯(lián)邦政府債務(wù)利息最早于2025年，最晚到2029年就會超過美國的整體國防預算。

　　在三權(quán)分立的制度體系下，美國聯(lián)邦政府的預算收支受到國會的制約和監(jiān)督。美國債務(wù)上限就是美國聯(lián)邦政府根據(jù)國會授權(quán)為履行現(xiàn)有法定義務(wù)而能夠舉借的最高債務(wù)總額，這些法定義務(wù)包括支付社會保障、醫(yī)療福利、軍餉、國債利息、退稅以及其他開支。這一制度由美國國會在1917年首次設(shè)立，并以法律形式確定下來。原則上，債務(wù)上限發(fā)揮著控制政府負債規(guī)模的硬性約束作用。觸及債務(wù)上限這條“紅線”，意味著美國財政部借款授權(quán)用盡。

　　但是，美國債務(wù)上限制度并未真正實現(xiàn)強化財政紀律、控制聯(lián)邦政府債務(wù)增長的初衷。自有記錄的1940年以來，隨著美國聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模屢屢逼近甚至達到債務(wù)上限，這一“紅線”已經(jīng)被修改了104次，平均每9個月一次。其中，大部分是上調(diào)，以滿足政府所作出的支出承諾。而且，上調(diào)額度還越來越大。上世紀最后十年，美國債務(wù)上限上調(diào)了約3.2萬億美元，本世紀頭十年已大幅上調(diào)了約7.8萬億美元。今天的債務(wù)上限已是2000年的4.9倍。本世紀以來美國債務(wù)上限平均增速約為7.5%，是同期美國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）平均增速的3.5倍。

　　美國目前的債務(wù)水平值得高度警惕。早在2021年，美國聯(lián)邦政府債務(wù)占其GDP的比重就高達127%；同期，美國聯(lián)邦財政赤字占其GDP的比重高達12.4%。這兩個數(shù)據(jù)均已遠遠超過1991年《馬斯特里赫特條約》設(shè)定的兩條關(guān)于債務(wù)的警戒線，即當年的財政赤字不能超過GDP的3%，累計債務(wù)不能超過GDP的60%。如果投資者購買美債的意愿因此降低，將引發(fā)收益率超預期上行，進一步降低美國債務(wù)的可持續(xù)性。

　　　債務(wù)上限制度日益淪為“政治工具”

　　近年來，債務(wù)上限由經(jīng)濟議題逐漸淪為兩黨斗爭的政治工具。幾乎每隔幾年，兩黨都要上演一出吸引全球關(guān)注的“政治秀”。個別政客為撈取政治資本，甚至不惜代價將美國推向債務(wù)違約的“懸崖邊緣”。表面上，似乎美國聯(lián)邦政府財政非常理性，上調(diào)債務(wù)上限都是迫不得已，而且每次上調(diào)之前，國會都會經(jīng)過審慎考慮和激烈辯論。然而，實際上是民主黨和共和黨都不想單獨背負增加政府債務(wù)的政治壓力。

　　從美國民主、共和兩黨在債務(wù)上限問題上“討價還價”的內(nèi)容上看，債務(wù)上限額度本身并不是分歧的核心。問題的關(guān)鍵在于，兩黨都爭相將債務(wù)上限的提高、提高的幅度和方式與各自黨派的政治主張相掛鉤。兩黨圍繞債務(wù)上限問題日益激烈的政治博弈，也從側(cè)面暴露出兩黨對實現(xiàn)預算平衡甚至盈余其實并不在意。

　　造成美國債務(wù)問題的深層原因是其制度弊端。美式選舉政治制度下，為了爭取選票，政治人物都不得不迎合選民的高福利需求。過去幾十年，美國政府多次選擇減稅和推動政府支出計劃，并不是考慮美國未來，而是寅吃卯糧，導致美債“像滾雪球一般”毫無停止增長的趨勢。

　　解決美債問題應(yīng)“標本兼治”

　　回顧美國債務(wù)上限修改史，也不乏因兩黨政治博弈激烈，債務(wù)上限遲遲無法提高的情況。

　　首先，債務(wù)上限遲遲無法提高可能惡化美國財政狀況。若債務(wù)上限不能提高，美國政府財力將受到約束，可能無法償付部分到期國債；在美聯(lián)儲激進加息的背景下，增加的債務(wù)利息將擠占國會在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)對氣候變化等方面撥款的空間，進一步加劇財政問題，甚至導致政府關(guān)門。

　　其次，可能威脅美國經(jīng)濟未來。不斷上升的高額債務(wù)，不僅使與美國民生密切相關(guān)的社會保障和聯(lián)邦醫(yī)療保險等生存困難，還會增加私營部門的借貸成本，導致企業(yè)投資減少，拖累長期經(jīng)濟增長。

　　再次，可能引發(fā)國際金融危機。鑒于美國經(jīng)濟巨大的全球影響力，近年來美國快速提升的高額債務(wù)引發(fā)了國際社會的廣泛質(zhì)疑，海外投資者對美國政府償債能力的信心下降。如果美債真正違約，無疑將引發(fā)全球資本市場劇烈波動，對世界經(jīng)濟復蘇和全球金融市場穩(wěn)定造成重大威脅，外溢效應(yīng)不能低估。

　　解決債務(wù)問題，“治本”需要兼顧開源和節(jié)流。一方面，是增加稅收，如在稅率不變的情況下，擴大稅基等；另一方面，就是減少財政開支，如不必要的軍事支出以及一些名不符實的法案，如《通脹削減法案》等。

　　美國政府債務(wù)觸及上限聽起來像是老生常談，處理起來則像是例行公事。從歷史來看，美國債務(wù)上限問題到最后一般會以三種只能“治標”的臨時性方式解決，分別是采用非常措施、暫停債務(wù)上限或提高債務(wù)上限。“治標”的方法，以往每一任總統(tǒng)都用過，而“治本”的方法，至少是在“節(jié)流”上，每一屆政府都不曾采用。如果美國只考慮自身的發(fā)展和黨派的利益，而不為確保聯(lián)邦債務(wù)可持續(xù)性確立一個可信的路徑，遲早會債務(wù)違約，信用破產(chǎn)。