【“一帶一路”進(jìn)行時(shí)】

　　作者：王 棟（南開(kāi)大學(xué)國(guó)際法學(xué)博士）徐祥民（中國(guó)法學(xué)會(huì)理事、學(xué)術(shù)委員會(huì)委員）

　　2021年11月，習(xí)近平總書(shū)記在第三次“一帶一路”建設(shè)座談會(huì)上指出，要正確認(rèn)識(shí)和把握共建“一帶一路”面臨的新形勢(shì)。當(dāng)前，世界百年未有之大變局正加速演變，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來(lái)的激烈競(jìng)爭(zhēng)前所未有，氣候變化、疫情防控等全球性問(wèn)題對(duì)人類社會(huì)帶來(lái)的影響前所未有，共建“一帶一路”國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要扎牢風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)，努力實(shí)現(xiàn)更高合作水平、更高投入效益、更高供給質(zhì)量、更高發(fā)展韌性，推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展不斷取得新成效。

　　近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步加快，尤其是2013年“一帶一路”倡議提出以來(lái)，我國(guó)的海外投資規(guī)模快速增長(zhǎng)，已經(jīng)成為世界第一大對(duì)外投資國(guó)，我國(guó)的海外利益也越來(lái)越多。當(dāng)世界進(jìn)入百年未有之大變局時(shí)，不論是國(guó)家還是公民、法人等利益主體，都會(huì)關(guān)心我國(guó)海外利益的維護(hù)，而領(lǐng)事與外交保護(hù)就是十分重要的保護(hù)手段。

　　按照國(guó)際法規(guī)定，國(guó)籍國(guó)對(duì)在外國(guó)的本國(guó)公民擁有屬人管轄權(quán)。因此，國(guó)籍國(guó)可以對(duì)在外國(guó)的本國(guó)公民進(jìn)行“領(lǐng)事保護(hù)”和“外交保護(hù)”。領(lǐng)事保護(hù)，是指派遣國(guó)的外交、領(lǐng)事機(jī)關(guān)或領(lǐng)事官員，在國(guó)際法允許的范圍內(nèi)，在接受國(guó)保護(hù)派遣國(guó)的國(guó)家利益、本國(guó)公民和法人的合法權(quán)益的行為。可以看出，領(lǐng)事保護(hù)不需要“損害實(shí)際發(fā)生”，也不以“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”為條件。這種保護(hù)屬于“當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”中的一種方式。它是外交保護(hù)的前置常態(tài)性、職權(quán)性預(yù)警和應(yīng)急保護(hù)機(jī)制。外交保護(hù)，是指一國(guó)在它的國(guó)民遭受另一國(guó)國(guó)際不法行為的損害，而那些國(guó)民的合法權(quán)益通過(guò)正常途徑不能得到滿足時(shí)，有權(quán)向其受害的國(guó)民提供保護(hù)。“損害實(shí)際發(fā)生”“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”是外交保護(hù)的國(guó)際法基本原則。外交保護(hù)是領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制用盡后的兜底性保護(hù)方式。兩種保護(hù)機(jī)制均是我國(guó)維護(hù)海外利益的重要手段，我國(guó)在兩種保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建方面已經(jīng)作出了多年的努力和探索。

　　21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)逐步建立了中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個(gè)人“五位一體”的境外安保工作聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，形成了立體式領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制模式，海外安全應(yīng)急和保障能力取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。2018年3月，外交部結(jié)合工作實(shí)踐，起草了《中華人民共和國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作條例（草案）》（征求意見(jiàn)稿），并公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)稿簡(jiǎn)明細(xì)致、體系完善、責(zé)任明確，具有較強(qiáng)的可操作性。從法律位階上看，起草中的征求意見(jiàn)稿屬于行政法規(guī)。在制度初創(chuàng)時(shí)期，先制定一部行政法規(guī)是符合實(shí)際的，也是符合發(fā)展規(guī)律的。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范體系，完善領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制，維護(hù)海外同胞安全和正當(dāng)權(quán)益，保障重大項(xiàng)目和人員機(jī)構(gòu)安全。

　　2011年利比亞撤僑行動(dòng)中，中國(guó)首次動(dòng)用軍事力量，僅12天就撤離了3萬(wàn)多名我國(guó)在利比亞的僑民，是一次舉世矚目的國(guó)家力量展示。2015年3月也門(mén)政壇爆發(fā)危機(jī)，中國(guó)在也門(mén)的629名僑民受困，面對(duì)美國(guó)都無(wú)法進(jìn)行的撤僑行動(dòng)，中國(guó)利用在亞丁灣執(zhí)行任務(wù)的軍艦安全完成撤僑行動(dòng)。可見(jiàn)中國(guó)已在領(lǐng)事保護(hù)領(lǐng)域采取過(guò)重大舉措，取得了巨大成就。

　　除了多次撤僑行動(dòng)中我國(guó)展現(xiàn)出的強(qiáng)大應(yīng)急處理能力，我國(guó)也已經(jīng)著手將更多精力放在防護(hù)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)上，完善我國(guó)的海外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，做到“防患于未然”。目前，預(yù)警信息溝通平臺(tái)包括政府和非政府組織之間的信息溝通平臺(tái)，以及中國(guó)政府和外國(guó)政府之間的信息溝通平臺(tái)。中國(guó)已經(jīng)建立了政府和非政府組織之間的信息溝通平臺(tái)。借助境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，政府和非政府組織之間可以實(shí)現(xiàn)信息共享。

　　相對(duì)于領(lǐng)事保護(hù)，外交保護(hù)通過(guò)將國(guó)民“私權(quán)利”上的糾紛上升為國(guó)家與國(guó)家之間的爭(zhēng)端，為海外國(guó)民提供“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”后的保護(hù)，是保護(hù)我國(guó)海外利益的一項(xiàng)重要制度。在有關(guān)我國(guó)海外華人合法權(quán)益受損的相關(guān)案例中，我國(guó)都是通過(guò)領(lǐng)事保護(hù)或協(xié)助的形式維護(hù)相關(guān)利益的。而孟晚舟案讓我們看到了我國(guó)政府的外交保護(hù)力量，展示了中國(guó)強(qiáng)大的外交保護(hù)實(shí)力。關(guān)于孟晚舟案，中國(guó)多次表明嚴(yán)正立場(chǎng)，美加兩國(guó)濫用其雙邊引渡條約，對(duì)中國(guó)公民無(wú)理采取強(qiáng)制措施，是對(duì)中國(guó)公民合法權(quán)益的嚴(yán)重侵犯。同時(shí)，敦促美方立即撤銷對(duì)孟晚舟的逮捕令，不要發(fā)出正式引渡請(qǐng)求，并敦促加方立即釋放孟晚舟，切實(shí)保障她的合法、正當(dāng)權(quán)益。這些都是中國(guó)政府對(duì)公民孟晚舟行使外交保護(hù)的方式。最終，在中國(guó)政府的外交保護(hù)努力之下，2021年9月25日晚，孟晚舟結(jié)束了加拿大方面近3年的非法拘押，乘坐中國(guó)政府包機(jī)抵達(dá)深圳寶安國(guó)際機(jī)場(chǎng)，順利回到祖國(guó)。孟晚舟案是中國(guó)外交保護(hù)能力建設(shè)進(jìn)程中的里程碑事件，極大提振了中國(guó)人民對(duì)黨和國(guó)家外交保護(hù)能力的信心，也向全世界展示了中國(guó)政府對(duì)本國(guó)公民合法利益提供保護(hù)的決心。孟晚舟案也提醒我們重新審視外交保護(hù)制度建設(shè)的重要性，中國(guó)的外交保護(hù)制度許多方面仍處于起步階段，有著巨大的制度建設(shè)潛力。

　　從維護(hù)海外利益的實(shí)際需要看，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外交保護(hù)國(guó)際法規(guī)則的研究，積極參加相關(guān)國(guó)際法的制定，及時(shí)建立健全我國(guó)自己的外交保護(hù)制度。我國(guó)政府已經(jīng)為此作出十分積極的努力，在聯(lián)合國(guó)《外交保護(hù)條款草案》的立法過(guò)程中，我國(guó)政府積極參與，并闡述了我國(guó)的立場(chǎng)和建議。此外，還應(yīng)完善外交保護(hù)的指導(dǎo)性政策。外交保護(hù)國(guó)內(nèi)立法只是外交保護(hù)實(shí)施的一個(gè)方面，大量的外交保護(hù)行為需要用指導(dǎo)性政策去統(tǒng)領(lǐng)。例如，對(duì)哪些案例要進(jìn)行外交保護(hù)，應(yīng)根據(jù)國(guó)家外交工作的需要來(lái)酌定，這就要求制定完善的指導(dǎo)性政策來(lái)配套執(zhí)行。

　　當(dāng)前，中國(guó)正意氣風(fēng)發(fā)向著全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)。在此進(jìn)程中，中國(guó)從資本流入國(guó)向?qū)ν馔顿Y國(guó)轉(zhuǎn)變，從國(guó)際法規(guī)則運(yùn)用者向國(guó)際法規(guī)則創(chuàng)造者轉(zhuǎn)變。完善海外利益保護(hù)能力的建設(shè)，是這一時(shí)期的重要課題。黨的十九屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)涉外法治工作，建立涉外工作法務(wù)制度，加強(qiáng)國(guó)際法研究和運(yùn)用，提高涉外工作法治化水平。這為進(jìn)一步完善海外利益保護(hù)立法提供了指引。中國(guó)將堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)內(nèi)國(guó)際制度環(huán)境建設(shè)并重，大力推進(jìn)法治建設(shè)，促進(jìn)共建“一帶一路”，實(shí)現(xiàn)中華民族自我成就與世界人民共享發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

　　《光明日?qǐng)?bào)》（ 2022年01月07日 12版）